Le misure di prevenzione: patrimoniali e personali

Le misure di prevenzione sono misure specialpreventive, applicabili a soggetti ritenuti socialmente pericolosi e finalizzate a prevenire la commissione di reati. Esse infatti, definite quali misure ante o praeter delictum, si distinguono tanto dalle pene che dalle misure di sicurezza, prescindendo la loro applicazione dalla previa commissione di un reato.

Con le misure di sicurezza condividono, tuttavia, il presupposto soggettivo di applicazione, ovvero la pericolosità sociale del preposto, la quale postula la formulazione di un giudizio sulla personalità del preposto che si traduca nell’affermazione della probabilità che questo in futura compia reati.

Tale giudizio deve avere il carattere dell’attualità al momento della applicazione della misura; ne consegue che pregresse manifestazioni di pericolosità sociale non legittimerebbero l’applicazione di una misura di prevenzione, occorrendo che a tale momento siano riferibili indizi rivelatori della persistenza nel soggetto in comportamenti antisociali bisognosi di vigilanza.

In caso di appartenenza a un sodalizio mafioso, la pericolosità del preposto è invece in re ipsa (c.d. pericolosità sociale qualificata). Occorreranno comunque in tale ipotesi degli indizi da cui far discendere l’affermazione della probabile appartenenza del proposto al sodalizio, non occorrendo tuttavia che tali indizi siano di consistenza tale da essere posti a base di un’affermazione di penale responsabilità.

Quanto alle fonti normative cui fare riferimento per la disciplina delle misure di prevenzione, essa era originariamente contenuta nella L. n. 1423/1956. A seguito di numerosi interventi modificativi succedutisi nel tempo, ne era derivato un sistema nebuloso e di difficile interpretazione. Si è pertanto giunti a una rivisitazione organica del sistema mediante il D.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (c.d. Codice Antimafia), il quale ha provveduto a riorganizzare le disposizioni previgenti in tale unico testo.

Da ultimo va ricordato altresì il D.lgs. 15 novembre 2012, n. 218 che è intervenuto a disciplinare l’amministrazione dei beni sequestrati e confiscati.

Anche la nuova disciplina continua comunque a prevedere un sistema misto, in cui l’applicazione delle misure di prevenzione è attribuita in parte all’Autorità di pubblica sicurezza e in parte all’Autorità giudiziaria.

Compatibilità con la Costituzione

Prima di passare in veloce rassegna le tipologia di misure e i soggetti nei cui confronti vanno applicate, va preliminarmente evidenziato come la Carta Costituzionale nulla dispone in materia di misure di prevenzione personali. Di qui la difficoltà di reperire norme o principi atti a conferire ad essa una piena legittimazione costituzionale. Sono pertanto sorti due orientamenti, uno prevalente teso ad affermare la compatibilità delle misure di prevenzione con la Costituzione, uno minoritario volto ad affermarne l’incompatibilità.

Secondo tale ultimo orientamento, la Costituzione non consentirebbe misure di prevenzione che restringano la libertà personale, atteso il regime costituzionale cui tale bene è assoggettato (art. 13 Cost.). Le norme che legittimano tale restrizione sono infatti principalmente gli artt. 25 e 27, che hanno riguardo alle sole pene e alle misure di sicurezza.

Secondo l’orientamento prevalente invece, prevenire il reato è compito imprescindibile dello Stato, sicché deve essere riconosciuta la doverosità costituzionale di tali misure. Si richiama in proposito l’art. 2 Cost. che riconoscendo e garantendo i diritti inviolabili dell’uomo, impegnerebbe lo Stato a tutelarli prima che siano offesi.A tale orientamento ha aderito anche la Corte Costituzionale, la quale in numerose decisioni ha affermato che il principio di prevenzione e di sicurezza sociale affianca la repressione in ogni ordinamento.

In modo più agevole si perviene invece a sostenere la legittimità delle misure di prevenzione patrimoniali, posto che incidendo sul patrimonio e non sulla libertà personale, vi sono meno garanzie che ostano all’applicazione di esse. Si veda l’art. 41 Cost. che vieta che l’iniziativa economica che si svolga in modo da recare danno alla sicurezza, libertà e dignità umana e ne consente l’assoggettamento a opportuni controlli; o ancora l’art. 42 che tutela la proprietà privata, ma allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

Alcuni dubbi di incostituzionalità sono poi stati sollevati in ordine al procedimento di applicazione delle misure, ritenuto in contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost. La Corte ha escluso una tale incompatibilità, ribadendo le peculiarità del procedimento di prevenzione e quindi l’impossibilità di riconoscere le medesime garanzie del procedimento penale laddove viene in gioco il patrimonio e non la libertà personale.

Le misure di prevenzione personali

Guardando adesso alle singole misure di prevenzione, come già detto esse si dividono in personali e patrimoniali.

Quanto alle misure personali, sono di competenza del questore: il rimpatrio con foglio di via obbligatorio e l’avviso orale ( artt. 2 e 3 D.lgs. 159/2011); sono di competenza del Tribunale: la sorveglianza di pubblica di sicurezza semplice, con divieto o obbligo di soggiorno.

Quanto ai destinatari delle misure c.d. “di polizia”, l’art. 1 d.lgs. 159/2911 enuclea tre categoria di soggetti ritenuti progressivamente più pericolosi:

1. coloro che debbono ritenersi abitualmente dediti a traffici delittuosi;
2. coloro che vivono abitualmente con i proventi di attività delittuose;
3. coloro che sono dediti alla commissione di reati che ledono l’integrità fisica o morale di minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica.

Il rimpatrio con foglio di via obbligatorio riguarda soggetti che si trovano fuori dal luogo di residenza; tale misura infatti consiste nel disporre il ritorno nel Comune di residenza con il divieto di far ritorno senza preventiva autorizzazione o comunque per un periodo non superiore a 3 anni.

L’avviso orale si concretizza invece in un invito rivolto al preposto dal Questore a mantenere una condotta conforme alla legge. Di esso se ne redige processo verbale al fine di dare all’avviso data certa.

Quanto invece alle misure applicate dall’Autorità giudiziaria, i destinatari sono  elencati all’art. 4 del medesimo decreto, tra cui troviamo: a) gli indiziati di appartenere ad associazioni mafiose; b) gli indiziati di uno dei reati previsti all’art. 51 comma 3-bis; c) i soggetti di cui all’art. 1 già destinatari di misure disposte dal Questore; d) coloro che pongono in essere atti preparatori diretti a sovvertire l’ordinamento dello Stato ; e) coloro che avendo fatto parte di associazioni politiche disciolte, continuino a svolgerne l’attività; f) coloro che abbiano tentato di ricostituire il partito fascista.

Con il D.L. 18 febbraio 2015 n. 7 è stata introdotta la possibilità di applicare la misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza ai potenziali foreign fighters indiziati di terrorismo, con la facoltà del Questore di ritirare il passaporto a tali soggetti all’atto della proposta di applicazione della anzidetta misura.

Quanto al procedimento applicativo, le misure di prevenzione della sorveglianza speciale possono essere proposte dal Questore, dal Procuratore nazionale antimafia, dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale del capoluogo del distretto ove dimora il preposto, e dal Direttore della DIA. Esse vengono applicate dal Tribunale in seguito a un procedimento giurisdizionale, che stabilisce la durata della misura, che non può essere inferiore ad un anno e superiore a 5.

Le misure applicabili dall’Autorità giudiziaria sono:

• la sorveglianza speciale semplice (art. 6) ;
• la sorveglianza con divieto di soggiorno, volta a impedire al preposto di frequentare un contesto ambientale in cui ha manifestato la sua propensione a delinquere;
• ed infine, la sorveglianza con obbligo di soggiorno, particolarmente afflittiva, perché impone al preposto di non uscire dal Comune di residenza o di abituale dimora. La sua applicazione ha carattere residuale, essendo applicata solo ove le altre due misure si rivelino inidonee a fronteggiare la pericolosità sociale del preposto.

Le misure di prevenzione patrimoniali

Quanto alle misure di prevenzione patrimoniali, gli ultimi anni sono stati caratterizzati dall’esigenza di potenziare tale strumento di prevenzione, sottraendo definitivamente i beni di origine illecita dal circuito giuridico e dai traffici economici del soggetto e dell’associazione nella quale è inserito, sì da neutralizzare la pericolosità sociale insita in tali beni.

Quanto al potenziamento dell’efficacia di tali misure, si è in particolare disposto:

• la definitiva rescissione della regola della necessaria pregiudizialità del procedimento di prevenzione personale, sicché le misure di prevenzione patrimoniali possono essere applicata autonomamente;
• l’introduzione della possibilità di applicare le misure de qua indipendentemente dal requisito dell’attualità della pericolosità sociale del proposto;
• la possibilità, inoltre, che esse siano applicate anche dopo la morte del preposto, proseguendo in tal caso il procedimento nei confronti dei suoi eredi.

Quanto ai soggetti destinatari sono individuati dall’art. 16:

1. nei soggetti già destinatari di misure di prevenzione personali di cui all’art. 4;
2. nelle persone fisiche o giuridiche segnalate dal Comitato per le sanzioni delle Nazioni Unite o da altra organizzazione internazionale competente, quando vi sono fondati elementi per ritenere che i fondi o le risorse possano essere occultati, dispersi o utilizzati per il finanziamento di associazioni terroristiche.

L’art. 19 attribuisce ai Procuratori della Repubblica, al Questore e al Direttore della DIA di procedere ad indagini sul tenore di vita del proposto, le sue disponibilità finanziarie e sulle attività economiche a lui facenti capo, alla moglie, ai figli ed ai conviventi. Qualora così emerga che il prevenuto dispone di beni di origine illecita, il Tribunale può disporne il sequestro e, successivamente, la confisca.

Il sequestro preventivo è un provvedimento di natura provvisoria e cautelare, avente ad oggetto i beni nella disponibilità diretta o indiretta del preposto, quando il loro valore risulta sproporzionato rispetto al reddito dichiarato o all’attività economica svolta, ovvero quando vi è motivo di ritenere che tali beni siano il frutto di attività illecita o ne costituiscano il reimpiego (art. 20).

L’accertamento dei presupposti applicativi nella fase cautelare della richiesta di sequestro avviene, sulla base degli elementi offerti dal proponente o acquisiti dal Tribunale, senza alcun contraddittorio. Gli esiti della fase cautelare sono successivamente verificati nel corso dell’udienza camerale, nel contraddittorio con il preposto. Ove confermati, il giudice della prevenzione procede all’adozione del provvedimento di confisca.

Ai sensi dell’art. 24, co. 2 il provvedimento di sequestro perde efficace se entro 1 anno e 6 mesi dall’immissione nel possesso dei beni dall’amministratore giudiziario, il Tribunale non deposita il decreto che pronuncia la confisca.

La confisca è un provvedimento di carattere ablativo che comporta la devoluzione allo Stato dei beni appartenenti al prevenuto. Essa ha una duplice natura, sanzionatoria e preventiva. Ai sensi del medesimo art. 24, essa è disposta sui beni sequestrati appartenenti al preposto, di cui questi non riesca a giustificare la legittima provenienza e di cui risulti essere titolare anche per interposta persona o avere la disponibilità in misura sproporzionata rispetto al proprio reddito o alla propria attività economica, nonché di beni che risultino il frutto di attività illecite e ne costituiscono il reimpiego.

La confisca-misura di prevenzione differisce dalla confisca-misura di sicurezza, in quanto si applica indipendentemente dalla commissione di un reato e non è, di conseguenza, limitata ai beni che costituiscono il prezzo, il prodotto o il profitto del reato.

L’art. 25 prevede che qualora la persona nei cui confronti è proposta la misura di prevenzione disperde, distrae, occulta o svaluta i beni al fine di eludere l’esecuzione del provvedimento di sequestro o di confisca, tali provvedimenti avranno ad oggetto denaro o altri beni di valore equivalente. Analogamente si procede quando i medesimi beni sono stati legittimamente alienati a terzi prima dell’esecuzione del provvedimento.

Quando invece l’alienazione è stata operata fittiziamente, l’art. 26 prevede che con il decreto che dispone la confisca possa dichiararsi la nullità dei relativi trasferimenti.

È poi disposta un disciplina in tema di impugnazioni e di revocazione del decreto, quando si constati che mancavano i presupposti genetici legittimanti l’applicazione.

Il punto più controverso della disciplina della confisca riguarda comunque il regime probatorio, posto che la legge sembra subordinare l’applicazione della misura alla mancata dimostrazione da parte dell’indiziato della legittima provenienza dei beni. Tale disposizione ha indotto taluni a ravvisare un’inversione dell’onere della prova. Nella prassi applicativa tuttavia, si è affermato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui sull’interessato graverebbe solo l’onere di allegare circostanze dalle quali risulti l’origine lecita dei beni, rimanendo comunque a carico della accusa la raccolta di elementi dai quali desumere l’origine delittuosa dei medesimi.

Peculiare disciplina è poi dettata con riguardo alla tutela dei diritti dei terzi estranei alla sfera del preposto. A tal fine, tutte le vicende che riguardo il bene interessato vengono risolte all’interno dello stesso procedimento di prevenzione. Sono perciò affrontate e risolte le problematiche relative ai diritti di credito, diritti reali di garanzia, di godimento o di diritti derivanti da azioni trascritte anteriormente sui beni immobili. I diritti dei terzi, in buona fede, riconosciuti degni di tutela saranno poi soddisfatti attraverso l’utilizzo delle somme di denaro confiscate o ricavate dalla vendita dei beni confiscati.

Problema assai dibattuto è stato quello relativo alla natura giuridica della confisca di prevenzione. In particolare a seguito della modifica legislativa con L. n.  94/2009, con la quale si è stabilita l’applicazione della misura a prescindere dal presupposto della attualità della pericolosità sociale del preposto, ci si è interrogati sulla efficacia retroattività o irretroattiva della medesima. La soluzione a tale quesito infatti non può prescindere dalla natura giuridica della misura, posto che se le si riconosce natura di misura di sicurezza sarà ad essa applicabile la retroazione ex art. 200 c.p.; ove invece le si riconosca una natura sanzionatoria, dovrà optarsi per l’irretroattività in virtù dell’art. 7 CEDU.

Su tale contrasto sono di recente intervenute le S.U. 2 febbraio 2015, n. 4880, che hanno ricondotto la disciplina del regime temporale della confisca misura di prevenzione a quella di cui all’art. 200 c.p. vigente per le misure di sicurezza. A parere delle S.U. la confisca, pur a seguito della citata novella, non prescinde in maniera radicale da un accertamento di pericolosità in capo al preposto, essendo stato espunto dall’ordinamento il solo requisito dell’attualità. Sarà pertanto a tutt’oggi necessario che il preposto, quanto meno al momento di acquisizione della res, rientri nelle categorie soggetti di pericolosità previste dal medesimo codice antimafia. Si precisa infatti che trattandosi di una misura di prevenzione patrimoniale, la pericolosità richiesta , pur non essendo più attuale nel preposto, è comunque immanente alla res per via della sua illegittima acquisizione, tale per cui tale connotato vale a dare alla confisca de qua natura di misura di prevenzione, e non sanzionatoria.

Conseguenze sanzionatorie

Quanto alle conseguenze derivanti dall’applicazione di una misura di prevenzione, il contravventore agli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale è punito con l’arresto. Se l’inosservanza riguarda gli obblighi e le prescrizioni inerenti alla sorveglianza speciale con l’obbligo o il divieto di soggiorno, si applica la pena della reclusione ed è consentito l’arresto anche fuori dei casi di flagranza (art. 75).

Se la persona sottoposta a misure di prevenzione commette determinati reati, per i quali è consentito l’arresto in flagranza, la polizia giudiziaria può procedere all’arresto anche fuori dei casi di flagranza (art. 71).

Il soggiornante obbligato che, avendo ottenuto l’autorizzazione ad allontanarsi, non rientri nel termine stabilito, o non osservi le prescrizioni fissate per il viaggio, o si allontani dal comune ove ha chiesto di recarsi, è punito con la reclusione; è consentito l’arresto anche fuori dei casi di flagranza (art. 76).

Nei confronti dei soggetti appartenenti ad una delle categorie che consentono le misure giurisdizionali (art. 14), il fermo di indiziato di delitto è consentito anche al di fuori dei limiti di cui all’articolo 384 del codice di procedura penale, purché si tratti di reato per il quale è consentito l’arresto facoltativo in flagranza (art. 77).

Infine, ai sensi dell’art. 80, le persone sottoposte ad una misura di prevenzione con provvedimento definitivo, sono tenute a comunicare al nucleo di Polizia tributaria tutte le variazioni nell’entità e nella composizione del patrimonio concernenti elementi di valore non inferiore ad euro 10.329,14. Gli obblighi cessano quando la misura di prevenzione è a qualunque titolo revocata.