La Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo è tornata ad occuparsi – con sent. 23 febbraio 2017, de Tommaso c. Italia – della disciplina delle misure di prevenzione personali fondate sulle fattispecie di pericolosità generica di cui alla L. n. 1423/1956, oggi trasfuse nell’art. 1 della D.lgs. n. 159/2011 (il c.d. Codice antimafia), dichiarandone l’incompatibilità – in particolare – con la libertà di circolazione, convenzionalmente consacrata all’art. 2 Prot. 4 Cedu.
I fatti, origine del ricorso. Il ricorrente (rectius, De Tommaso) – con alcune condanne all’attivo, tra cui una a quattro anni di reclusione per traffico di droga – veniva raggiunto nel 2008 dalla misura della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, per avere il Tribunale ritenuto che egli fosse abitualmente dedito a traffici delittuosi e che vivesse abitualmente con i proventi di attività delittuose. L’anno seguente, la misura veniva, tuttavia, revocata dalla Corte d’appello, che riteneva assente una pericolosità attuale del ricorrente al momento dell’imposizione della misura, evidenziando in particolare come le recenti segnalazioni di polizia su cui il Tribunale aveva, tra altro, fondato il proprio convincimento si riferissero in realtà ad un omonimo. Nel luglio del 2009, il ricorrente adiva quindi la Corte europea, lamentando la violazione degli artt. 5, 6 e 13 CEDU, nonché dell’art. 2 Prot. 4 Cedu in relazione ai nove mesi trascorsi in regime di sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno. Nel 2014, la Camera cui il ricorso era stato originalmente assegnato rinunciava alla propria giurisdizione, rimettendo la questione alla Grande Camera ai sensi dell’art. 30 CEDU.
A larga maggioranza, la Corte ritiene anzitutto inammissibile la doglianza relativa all’art. 5 Cedu, che tutela l’individuo contro le arbitrarie privazioni della libertà personale, sottolineando come l’obbligo di soggiorno nel Comune di residenza dell’interessato non abbia carattere privativo della libertà di movimento, ma comporti invece una mera limitazione della libertà di circolazione, riconosciuta dall’art. 2 Prot. 4 Cedu.
In ordine alla violazione di tale libertà, la Corte veniva chiamata – in particolare – a valutare se la limitazione della libertà di circolazione realizzata con la misura: a) era “prevista dalla legge” e se b) potesse giudicarsi “necessaria in una società democratica” per il perseguimento di uno degli scopi menzionati dalla disposizione convenzionale: tutela della sicurezza nazionale o della pubblica sicurezza, mantenimento dell’ordine pubblico, prevenzione dei reati, protezione della salute o della morale, protezione dei diritti e libertà altrui.
Secondo consolidata giurisprudenza della Corte, avallata dalla Grande Camera, il requisito della previsione per legge comporta non soltanto la necessità di individuare, nell’ordinamento nazionale, una specifica base legale della restrizione, ma anche la necessità che tale base legale sia accessibile per l’interessato, e sia soprattutto tale da consentirgli di ragionevolmente prevedere la restrizione del diritto convenzionale in conseguenza delle propria condotta.
Non essendovi dubbi che la base legale della misura in questione fosse rappresentata dalla L. n. 1423/1956, né che tale base legale fosse agevolmente accessibile per il cittadino, la Corte si è allora soffermata a verificare se tale legge soddisfacesse lo standard di prevedibilità. La Corte, con l’ampia maggioranza espressa da dodici giudici, ha concluso nel senso dell’insufficiente prevedbilità delle conseguenze della propria condotta per il soggetto colpito dalla misura di prevenzione personale in parola, e dunque nel senso dell’inadeguatezza agli standard convenzionali della legislazione italiana in materia. Né la legge né la giurisprudenza della Corte costituzionale – osservano i giudici– “hanno chiaramente identificato gli ‘elementi fattuali’ né le specifiche tipologie di condotta che devono essere prese in considerazione per valutare la pericolosità sociale dall’individuo”, che costituisce il presupposto per l’applicazione della misura di prevenzione in parola; “la Corte, pertanto, ritiene che la legge in questione non contenga previsioni sufficientemente dettagliate su che tipo di condotta sia da considerare espressiva di pericolosità sociale”
Non essendo la misura stata applicata “conformemente alla legge” (ovvero, ad una legge nazionale conforme ai requisiti di qualità richiesti dalla giurisprudenza di Strasburgo), la maggioranza della Corte si astiene dall’esaminare l’ulteriore questione, se la misura potesse ritenersi “necessaria in una società democratica”, concludendo senz’altro per la sussistenza della violazione della disposizione convenzionale in parola.
Quanto alla violazione del diritto ad un equo processo di cui all’art. 6 CEDU, anch’essa lamentata dal ricorrente, la Corte, dopo aver affermato che la sorveglianza speciale non è equiparabile a una sanzione penale, dal momento che il procedimento che conduce alla sua applicazione non comporta la valutazione su un’accusa penale, costata la violazione dell’art. 6 CEDU sotto lo specifico profilo dell’assenza di una pubblica udienza; respinge invece, la censura relativa alla violazione dell’art. 13 Cedu (diritto a un rimedio effettivo), evidenziando come il ricorrente abbia goduto già nell’ordinamento domestico del rimedio rappresentato dall’impugnazione dell’originario provvedimento avanti la Corte d’appello, la cui effettività è dimostrata proprio dal suo esito favorevole per l’interessato.
L’importanza della sentenza qui annotata è di tutta evidenza, avendo la Corte giudicato la legislazione italiana in materia di misure di prevenzione, sotto il profilo della sua compatibilità con gli standard convenzionali, con esito pesantemente negativo per il nostro paese. Conseguenza altamente probabile di tale pronuncia sarà la proposizione di una marea di ricorsi a Strasburgo contro lo Stato italiano, ad opera di tutti coloro che sono stati sottoposti a una misura di prevenzione personale sulla base di un apprezzamento della loro ‘pericolosità generica’, ai sensi dell’art. 1 lett. a) e b) del codice antimafia o della norma corrispondente nella legislazione previgente. E tali ricorsi saranno, altrettanto probabilmente, accolti in modo seriale dai giudici della Corte, che si limiteranno a prendere atto della sentenza della Grande Camera e a riconoscere, conseguentemente, la violazione dell’art. 2 Prot. 4 Cedu, fintanto che lo Stato italiano non decida di riconoscere un diritto ad un indennizzo pecuniario nei confronti dei medesimi, che operi come rimedio interno idoneo, precludendone così l’accesso alla Corte europea.
Per quanto invece riguarda i provvedimenti in corso di esecuzione, nonché la sorte dei procedimenti già avviati, va notato come le misure di prevenzione personali, ancorché convenzionalmente illegittime, continuano ad essere legittimate – dal punto di vista dell’ordinamento italiano – da una legge che resta valida e in vigore, almeno sino alla sua eliminazione da parte della Corte costituzionale.
L’unica via percorribile dal Giudice comune per risolvere questa antinomia tra diritto interno e convenzionale, potrebbe allora essere quella di sollecitare l’intervento della Corte costituzionale, sottoponendole una duplice questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 lett. a) e b) e 8 co. 3 ss. del codice antimafia, per contrasto con l’art. 117 co. 1 Cost. in riferimento all’art. 2 Prot. 4 Cedu, lasciando così decidere al Giudice delle Leggi se uniformarsi ai principi espressi dalla Corte di Strasburgo, ovvero se insistere sulle buone ragioni dell’ordinamento italiano in materia di prevenzione personale, anche rispetto alle fattispecie di pericolosità ‘generica’.
Si noti, infine, come la decisione della Grande Camera abbia riflessi anche sulle misure di prevenzione patrimoniali fondate sulle fattispecie di pericolosità ‘generica’, che parrebbero destinate a cadere sotto la medesima scure che ha colpito le parallele misure personali. Sebbene le misure patrimoniali incidano su un diverso diritto convenzionale (il diritto di proprietà, ex art.. 1 prot. add. Cedu), anch’esse per essere considerate legittime debbono essere “previste dalla legge”. Di talché è del tutto ragionevole ritenere che la Corte possa giudicare in futuro incompatibili con gli standard convenzionali anche le misure di prevenzione patrimoniali, emesse nei confronti dei soggetti di cui all’art. 1 lett. a) e b), per il tramite di cui all’art. 4 lett. c), del codice antimafia.
Fonti:
- Francesco Viganò, LA CORTE DI STRASBURGO ASSESTA UN DURO COLPO ALLA DISCIPLINA ITALIANA DELLE MISURE DI PREVENZIONE PERSONALI, http://www.penalecontemporaneo.it/d/5264-la-corte-di-strasburgo-assesta-un-duro-colpo-alla-disciplina-italiana-delle-misure-di-prevenzione-p.
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